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Vol. 15 No. 2
©Derechos de autor reservados 2013
Colaboración y programas subvencionados de cuidado y educación infantil en Illinois

Julie Spielberger, Wladimir Zanoni, and Elizabeth Barisik
Chapin Hall, University of Chicago

Sinopsis

Por consecuencia de cambios de políticas que seguían de la reforma de servicios sociales en 1996 y los gastos asociados con la provisión de una alta calidad de cuidado y educación infantil a niños de familias trabajadoras de bajos ingresos, la colaboración de agencias en el estado de Illinois ha llegado a ser un factor cada vez más saliente de los programas subvencionados de cuidado y educación infantil (SECE por sus siglas en inglés). Los autores examinan cómo colaboran los tres programas infantiles subvencionados principales en Illinois a fin de satisfacer las necesidades diversas de niños y familias de bajos ingresos. Basándose en una reseña detallada de la literatura y entrevistas semiestructuradas con interesados estatales y locales, los autores hallan que la colaboración en SECE es frecuente a pesar de diferencias entre programas respecto a criterios de elegibilidad, normas, expectativas de rendimiento, perspectivas acerca de medir la calidad y mecanismos de monitoreo. Sin embargo, no se entiende bien el grado a que ocurre la colaboración, lo cual posiblemente afecta cómo interpretan dichos interesados el impacto de programas de cuidado y educación infantil financiados con fondos públicos, que a su vez podría prevenir la caracterización acertada de las experiencias de los niños en el cuidado y educación infantil y dificultar las evaluaciones del impacto de dichas experiencias en su desarrollo.

Introducción

En Illinois, un aspecto saliente del sistema subvencionado de cuidado y educación infantil (SECE por sus siglas en inglés) es la colaboración entre agencias que proveen servicios de Head Start, el programa actual de pre-kindergarten financiado por el estado (Preschool for All, o PFA) y los subsidios para el cuidado infantil. El grado a que ocurre la colaboración de agencias SECE y su efecto en los resultados de los programas y los niños, sin embargo, no se comprenden bien. Una colaboración aumentada entre agencias durante los últimos 15 años ha llevado al uso de múltiples vías de fondos al nivel del proveedor, lo cual resulta en un panorama más complejo y diverso de servicios SECE que el que actualmente reconocen los investigadores, profesionales y diseñadores de políticas.

El presente artículo presenta hallazgos de un estudio exploratorio de la colaboración entre agencias y proveedores en la provisión de servicios SECE en Illinois, además de las políticas claves que llevaron a estas formas de colaboración. Recurre a una reseña detallada de la literatura y entrevistas semiestructuradas hechas a principios de 2013 con 16 interesados.

La definición de colaboración

El presente estudio focaliza en la colaboración del sistema SECE desde los puntos de vista de tres grupos de actores: las agencias, los proveedores y las familias. Las agencias, obligadas por políticas, definen los reglamentos y normas que controlan la distribución de fondos a programas SECE. Los proveedores utilizan estas vías programáticas de fondos para proveer servicios e implementar las políticas establecidas por las agencias. Las familias elegibles de bajos ingresos escogen a los proveedores para cumplir con su necesidad de trabajar, como exige la Ley de responsabilidad personal y oportunidad laboral de 1996, y para darles un cuidado de buena calidad a sus hijos. La interacción entre agencias, proveedores y familias define los patrones de colaboración dentro del sistema SECE.

Nuestra definición de la colaboración de agencias concuerda con la que difunde la Illinois Early Childhood Collaboration (Colaboración para la primera infancia de Illinois): un “proceso por el cual las agencias se comprometen formalmente y a largo plazo con trabajar juntas para lograr una misión compartida” (Illinois Early Childhood Collaboration, s.f.). Se expresa la colaboración de agencias mediante las reglas y los mecanismos de ejecución que controlan la interacción entre agencias. La mayoría de las colaboraciones entre agencias SECE resultan de formas híbridas de acuerdos formales e informales junto con mecanismos de ejecución formales e informales. Esta colección de acuerdos define a la larga los tipos de financiamiento que pueden usar los proveedores y las normas SECE a que están sujetos. Al combinar las vías diversas de fondos públicos para proporcionar los servicios SECE que satisfacen las necesidades de familias trabajadoras, los proveedores quedan regulados por múltiples agencias que tienen normas diferentes.

La colaboración entre agencias se realiza mediante el diseño y la implementación de estrategias coordinadas a fin de facilitar la provisión de servicios de cuidado y educación infantil, a menudo por el tejido y/o la combinación de fondos entre proveedores SECE. Con frecuencia, la colaboración entre agencias se realiza por el propósito de proveer servicios SECE de día completo a familias de bajos ingresos. Esta forma de colaboración permite que los proveedores corran con sus gastos operacionales en cambio de satisfacer normas comunes de calidad en la práctica. La colaboración requiere mecanismos para facilitar el uso por un solo proveedor de múltiples vías de fondos, como por ejemplo la estandarización de sistemas de calificar la calidad, las prácticas de desarrollo profesional, el compartir recursos y personal, y la administración en conjunto de programas. 

Políticas claves que determinan el sistema SECE actual

Algunos procesos dinámicos que resultaron de cambios de políticas han dado forma al sistema SECE actual en Illinois. Tratamos en la presente sección la evolución de políticas asociadas con distintos programas SECE —Head Start, Preschool for All (Preescolar para todos) y el  Child Care Development Fund (Fondo para el desarrollo del cuidado infantil, o CCDF) —que son claves para comprender la colaboración de agencias en el sistema SECE actual en Illinois.

Reforma de servicios sociales y el CCDF

La colaboración tomó un lugar notablemente más prominente en las agendas de agencias SECE después de la aprobación de la Ley de responsabilidad personal y oportunidad laboral de 1996, que también se conoce como welfare reform (reforma de servicios sociales). Al momento de promulgar dicha legislación, existía en Illinois una variedad de programas y servicios para niños pequeños. Los programas Head Start operaban en centros escolares y comunitarios. El pre-kindergarten de subsidio estatal y los centros integrales de desarrollo infantil (Chicago Parent Child Centers, o Centros para padres y niños en Chicago) también ofrecían programas de educación infantil en ambientes escolares. Los programas SECE ya existentes tenían los objetivos principales de fomentar el desarrollo infantil y preparar a los niños para la escuela.

La reforma de servicios sociales incrementó sustancialmente los fondos disponibles a proveedores para implementar servicios SECE con la creación del Child Care and Development Block Grant (CCDBG, o Subvenciones en bloque para el cuidado y desarrollo infantil), 1 que consolidó todos los programas previamente establecidos de subsidios para el cuidado infantil y creó un programa nuevo que otorgaba los subsidios sólo después de averiguar los recursos económicos de los solicitantes. Con pautas federales que requerían el empleo de los padres, capacitación laboral o inscripción académica como condición de la elegibilidad, CCDBG señaló una orientación política nueva que focalizaba en promover la auto-suficiencia familiar (Blau, 2003). 2 El sistema de cuidado infantil nuevamente reestructurado diversificó el panorama estatal de programas SECE, lo cual creó otra vía de fondos de que podían valerse para cubrir el gasto del cuidado de día completo y año completo.

Bajo CCDBG, a los estados se les dio un grado amplio de discreción con que diseñar sus programas de subsidios para el cuidado infantil. 3 El Departamento de Servicios Humanos de Illinois (IDHS, siglas en inglés) fue designado como agencia central en la administración del nuevo Child Care Assistance Program (CCAP, o Programa de asistencia para el cuidado infantil), el cual recibió fondos de las subvenciones en bloque de CCDF, fondos correspondidos del estado y algo de dinero de otros programas, entre ellos el Temporary Assistance for Needy Families (TANF, o Asistencia provisional para familias necesitadas). En Illinois, CCAP priorizaba el derecho de familias a escoger y les ofrecía vales con que subsidiar una amplia gama de proveedores, desde parientes que proveían el cuidado en casa hasta el cuidado provisto en centros autorizados, o sea con licencia (véase la Figura 1). CCAP también ha otorgado subvenciones a agencias delegados, como por ejemplo el Departamento de Servicios Familiares y de Apoyo (DFSS, siglas en inglés) de Chicago.

Figura 1

Figura 1. Programas y ambientes SECE en Illinois. * Preschool for All (Preescolar para todos) es financiado por el Early Childhood Block Grant (ECBG, o Subvenciones en bloque para la primera infancia), el cual también financía la Iniciativa para la Prevención (PI, siglas en inglés). Los programas PI no se incluyen en el presente análisis.

Es de notar que Illinois hizo un compromiso fuerte con apoyar el cuidado Family Friend and Neighbor (FFN, siglas en inglés para Familia, amigo y vecino), especialmente en Chicago. CCAP subsidia el cuidado FFN informal además del cuidado familiar con licencia y exento de licencia; su flexibilidad permite que las familias de bajos ingresos usen simultáneamente múltiples combinaciones del cuidado subsidiado. Por ejemplo, las familias pueden recibir un vale para el cuidado provisto por un proveedor FFN junto con múltiples formas de programas de cuidado infantil basados en centros (Head Start, Preschool for All, cuidado infantil comunitario o combinaciones de los mismos). La disponibilidad de subsidios para proveedores FFN puede incrementar el acceso de familias de bajos ingresos a horarios más extensos para sus hijos. La adición de más subsidios para familias de bajos ingresos también incrementó el número de proveedores SECE. Esta flexibilidad, junto con el hecho de que CCAP fue financiado con dinero federal y estatal, finalmente redefinió el panorama de servicios SECE disponibles a niños de bajos ingresos en Illinois. Aunque eran congruentes con los objetivos CCDF de animar el empleo de los padres, las políticas que llevaron al incremento de disponibilidad de múltiples programas y la inscripción en los mismos no articularon ninguna estrategia para asegurar que los niños recibieran un cuidado de alta calidad.

Tanto en Illinois como por todo el país, la meta de la política de sostener los esferzos de los padres por trabajar mediante subsidios para el cuidado infantil divergió de las metas históricas de Head Start y los programas estatales de pre-kindergarten de fomentar el desarrollo infantil y preparar a los niños para la escuela. Las agencias estatales con interés en la primera infancia compartían la población objetiva de niños de bajos ingresos y reconocían que la colaboración ofrecía oportunidades de tratar las metas dobles de proveerles experiencas educativas y enriquecedoras a los niños y apoyar el empleo de los padres.

Reautorizaciones de Head Start

La estructura para financiar el programa Head Start ha cambiado relativamente poco desde el inicio del programa en 1965. Sin embargo, desde la reforma de servicios sociales en 1996, han cambiado dramáticamente para los programas las reglas, los reglamentos y las condiciones para recibir fondos (véase el Apéndice A para los cambios de fondos e inscripción). Las enmiendas a Head Start que se presentaron en 1998 iniciaron cambios conceptuales, culturales y estructurales para este programa, los cuales incluían requisitos relacionados con la mejora de la calidad, la preparación de los niños para la escuela y la certificación del personal y los maestros (Gish, 2008). La reautorización de 1998 también animaba explícitamente la colaboración entre agencias SECE mediante mandatos nuevos que requerían que las Oficinas de Colaboración Estatal de Head Start (HSSCO, siglas en inglés) recibieran subvenciones de expansión para coordinarse con las oficinas estatales de cuidado infantil y las agencias de recursos y remisiones (U.S. General Accounting Office, 1999). Las enmiendas de 1998 también priorizaban la provisión de fondos a proveedores Head Start que se coordinaban con otras fuentes de fondos para aumentar el número de horas en que los niños podían recibir servicios de cuidado y educación infantil (U.S. General Accounting Office, 1999). Los observadores notaron también que la reautorización desanimaba implícitamente a los proveedores de buscar fondos para programas de día completo, ya que se entendía que el cuidado de día completo se podía proveer en colaboración con el programa nuevamente creado de subsidios para el cuidado infantil (Head Start Bureau, 2001).

La colaboración ha sido un foco de atención de Head Start desde 1998. La reautorización de Head Start en 2007, consecuente con la responsabilidad aumentada creada por la ley Que Ningún Niño Quede Atrás de 2001, presentó expectativas más estrictas en cuanto a los resultados estudiantiles, la responsabilidad del programa y las normas de aprendizaje. La reautorización de 2007 también recalcó la colaboración entre Head Start y agencias SECE estatales y locales como el mecanismo central de aumentar el acceso a programas Head Start y la calidad de los mismos. Las enmiendas de 2007 pedían que los cesionarios recibieran subvenciones de colaboración para ayudar a las agencias de Head Start a colaborar en la planificación, la administración de CCDGB y la alineación del contenido y las normas de los programas con las normas para el aprendizaje infantil de su estado (Improving Head Start for School Readiness Act of 2007). La reforma también fomentó la colaboración para proveer programas Head Start de “día laboral completo, año calendario completo” (Improving Head Start for School Readiness Act of 2007).

Pre-kindergarten financiado por el estado

Los programas del pre-kindergarten financiado por el estado existen desde 1985, cuando el Comité Estatal de Educación (ISBE, siglas en inglés) obtuvo los fondos con que administrar las subvenciones en bloque destinadas para programas de educación infantil para niños en situaciones de riesgo (Illinois State Board of Education, 2004). En 1997, una nueva legislación creó el Early Childhood Block Grant (Subvenciones en bloque para la primera infancia, o ECBG), lo cual incrementó sustancialmente los fondos con que expandir el programa estatal de pre-kindergarten. EL ECBG incluía fondos nuevos reservados para los programas para niños recién nacidos hasta los 3 años de edad, fondos que se combinarían con los fondos preescolares estatales ya existentes a fin de crear una vía de fondos para niños recién nacidos a los 5 años de edad que sería administrada por los distritos escolares del estado (Ounce of Prevention Fund, 2009). Ya para el año fiscal de 2003, los ECBG subsidiaban experiencias preescolares para aproximadamente 56,000 niños en 642 distritos escolares mediante tres programas: 1) el Pre-kindergarten para niños en riesgo; 2) Capacitación para los Padres; y 3) la Iniciativa para la Prevención (Illinois State Board of Education, 2004).

El programa del pre-kindergarten para niños en condiciones de riesgo se convirtió en el programa Preschool for All (Preescolar para todos, o PFA) en 2006, cuando el estado creó el  primer programa preescolar universal y voluntario para niños de 3 y 4 años de edad (Ounce of Prevention, 2009). Aunque fue diseñado para ser programa universal, debido a fondos limitados el PFA actualmente prioriza a los niños que están en situaciones de más riesgo. Los fondos limitados también prohíben que el PFA subsidie el cuidado de día completo que en muchos casos requieren los padres trabajadores de bajos ingresos.

En vista de sus recursos limitados, el programa PFA considera que la colaboración con Head Start es una estrategia principal con que satisfacer las necesidades físicas, mentales, sociales y emocionales de los niños pequeños (Illinois Early Learning Council, 2006). Los administradores de dicho programa también han buscado mejorar la integración con CCAP al facilitar las transiciones de los niños de un ambiente a otro suplementando los fondos y recursos de los proveedores que ya utilizan CCAP. El desarrollo de un conjunto consistente de normas de calidad que comparten todos los proveedores SECE también es una prioridad programática del programa PFA.

El preescolar financiado por el estado de Illinois ha sido una estrategia para aumentar la preparación para la escuela de los niños que están en más riesgo del fracaso académico. El estado reconoce desde hace mucho tiempo que la falta de preparación para la escuela impone gastos altos para el sistema escolar entero que se pueden reducir con experiencias preescolares de alta calidad. La colaboración con otros programas (principalmente CCAP y Head Start) permite que el ISBE logre su meta de preparar a los niños para la escuela, especialmente en áreas donde los distritos escolares tienen infraestructuras físicas limitadas. La colaboración de PFA con otros programas también fue motivada por la necesidad de compartir los gastos de servir a los niños difíciles de alcanzar.

Método

Muestra

Ya que la presente era una investigación inicial, escogimos a propósito una muestra de administradores experimentados y diseñadores de políticas tanto estatales como municipales que eran responsables de implementar programas o coordinar y supervisar el sistema SECE. Nuestra muestra incluía a representativos de varias agencias municipales, entre ellas las Escuelas Públicas de Chicago (CPS, siglas en inglés) y el Departamento de Servicios Familiares y Sociales de Chicago (DFSS), además de varias agencias y entidades de abogacía estatales, como por ejemplo Illinois Action for Children (Acción para Niños de Illinois), el Ounce of Prevention Fund (Fondo Onza de Prevención), la división de cuidado infantil del Departamento de Servicios Humanos de Illinois (DHS), la oficina estatal de colaboración de Head Start y la Oficina del Gobernador de Desarrollo Infantil. Como la mitad de la muestra (16 participantes) representó Chicago, y la otra mitad representó las otras regiones del estado.

Fuentes de datos

Desarrollamos para las entrevistas una guía semi-estructurada y flexible que permitía que los informantes respondieran según sus funciones, responsabilidades y conocimiento (véase el Apéndice B). La guía para las entrevistas fue desarrollada para identificar cuestiones claves que encuentran los administradores de programas y diseñadores de políticas estatales y locales al implementar los programas SECE. Se prestó una atención particular a la colaboración, los fondos, la calidad de programas, la evaluación y el monitoreo.

Aunque todos los 16 informantes sabían de los sistemas tanto estatales como municipales, algunos sabían más del sistema al nivel estatal y otros sabían más de Chicago. Se entrevistó a 12 informantes en persona, y a los otro 4 por teléfono. Cada entrevista duró de 60 a 90 minutos. Se les informó a los participantes que sus comentarios serían confidenciales y que no se identificaría a ningún individuo en los informes escritos. Los datos de las entrevistas fueron aumentados por documentos adicionales que proporcionaron los informantes después de las entrevistas.

Análisis

Las entrevistas fueron grabadas y transcritas. Los datos de las entrevistas fueron codificados en categorías y temas principales usando métodos cualitativos tanto deductivos como inductivos. El protocolo de las entrevistas guió la codificación, pero también nos quedamos abiertos a nuevos asuntos y temas que emergieron durante las conversaciones.

Hallazgos

Evolución de la colaboración en Illinois

Según nuestros informantes, Illinois tiene una larga historia de colaboración en la provisión de cuidado y educación infantil. Los burócratas de ISBE y IDHS, por ejemplo, se reunieron con frecuencia a principios de la década de 1980 para hablar de los cambios de política y estrategias necesarios para la colaboración al nivel estatal respecto al preescolar de subsidio estatal (Bushouse, 2009). El liderazgo de Illinois ha considerado la colaboración entre CCAP, Head Start y los programas de pre-kindergarten financiados por el estado una manera de darles a los niños una experiencia educativa más enriquecida que la de sólo el cuidado infantil.

Según nuestros informantes, los cambios de políticas motivados por la reforma de los servicios sociales tanto animaron como complicaron la colaboración entre proveedores SECE. Los cambios revolucionarios iniciados por la reforma de los servicios sociales en 1996 llevaron a que las agencias SECE históricamente aisladas se hicieran más unificadas en cuanto a sus estrategias. Por ejemplo, Head Start, los subsidios para el cuidado infantil y los programas estatales de pre-kindergarten focalizaban cada vez más en programas de día completo para satisfacer las necesidades de familias trabajadoras. Actualmente, los proveedores en Illinois aprovechan los varios incentivos que los permiten combinar los fondos de Head Start, PFA y CCAP.

Las políticas que permiten que los proveedores combinen fondos de distintas agencias SECE para ofrecer servicios de cuidado y educación infantil de día completo y año completo han tenido el impacto más saliente en la colaboración por todo el estado. El uso creciente de múltiples vías de fondos después de la reforma de servicios sociales permite que los proveedores ofrezcan servicios de día completo y posibilita a las familias la participación en múltiples programas. Como comentó cierto administrador estatal: “La colaboración era el remedio obvio, el hacer equipo [entre Head Start], el pre-kindergarten y/o el cuidado infantil […mientras] las familias [iban] a trabajar de nuevo”. Entre sectores, los informantes de agencias locales estaban de acuerdo que, en las palabras de Selden, Sowa y Sandfort (2006), “el reunirse para conectar servicios y recursos discretos en sistemas polifacéticos de entrega que, en teoría, disminuían la fragmentación y la redundancia y aumentaban el acceso” y permitían que los proveedores coordinaran “la verdadera entrega de servicios” (pág. 412).

Nuestros participantes indicaron que, además de la reforma de servicios sociales en 1996, los cambios de políticas estatales han afectado la manera de que colaboran las agencias SECE en Illinois durante la última década. La legislación estatal en 2003 creó una estructura formal de dirección colaborativa con la aprobación de la Illinois Early Learning Council Act (Ley del Consejo para el Aprendizaje Infantil, o ELC) (Illinois General Assembly, 2003). El ELC se destinaba para servir de una capacidad consultiva a fin de coordinar y guiar un sistema integral de aprendizaje infantil mediante una asociación políticamente designada de entidades públicas y privadas, y pronto tomó la iniciativa en los esfuerzos por todo el estado de lograr un sistema integral de aprendizaje infantil. Aunque el objetivo principal del ELC rápidamente focalizaba en la aprobación de legislación para el preescolar universal, el grupo también asumió muchas funciones a fin de coordinar iniciativas de colaboración. 4

Otro cambio importante con implicaciones para la colaboración de agencias al proveer programas SECE en Illinois ocurrió en 2008, cuando el estado estableció un Consejo P-20. Dicho consejo fue autorizado “para fomentar la colaboración entre agencias estatales, institutos educativos [y] escuelas locales […] para identificar colectivamente las reformas necesarias para desarrollar un sistema continuo y sostenible de educación y apoyo de buena calidad” (Illinois P-20 Council, s.f.). En 2009 el gobernador creó la Oficina de Desarrollo Infantil (OECD, siglas en inglés) para proveer apoyo y liderazgo para un sistema integrado de servicios para niños pequeños.

Nuestros informantes notaron que, además de las políticas estatales y federales ya existentes, posibilidades recientes de fondos federales también han incrementado la colaboración entre administradores estatales. El proceso de solicitar el Race to the Top Early Learning Challenge (Reto de aprendizaje infantil, o RTT-ELC), por ejemplo, creó la oportunidad para las agencias estatales que participaban en la provisión de programas SECE de aumentar la integración de su sistema y alinear los indicadores de la calidad. El plan RTT-ELC de Illinois incluye un Sistema de calificar y mejorar la calidad (QRIS, siglas en inglés) diseñado para reunir los tres programas SECE bajo el mismo sistema abarcador de calificar la calidad.

La colaboración en la práctica

La colaboración ha creado en Illinois un sistema SECE heterogéneo y complejo. Los comentarios de nuestros informantes demuestran cómo se han implementado las políticas de colaboración y pintan un cuadro de la colaboración que se ve muy distinto de una agencia a otra. Los administradores confirmaron que la reforma de servicios sociales en 1996 fue un punto de inflexión; las agencias ahora recurren a “la colaboración [como] el remedio obvio” para apoyar la formación de un equipo de agencias SECE y proveedores a fin de financiar los servicios de día completo. Las familias que tienen necesidades, valores y preferencias diferentes a menudo usan múltiples proveedores para extender el cuidado de sus niños, lo cual les permitía sostener sus esfuerzos por trabajar y elegir entre opciones al intentar proveer una buena calidad de cuidado a sus niños. La colaboración entre agencias, el uso por los proveedores de múltiples vías de fondos y el uso por las familias de múltiples proveedores han motivado a algunos observadores a caracterizar el sistema de la primera infancia como “mosaico fragmentado” de programas discretos y no bien coordinados (Murdock, Cline y Zey, 2012; Raden y McCabe, 2004).

Uno de los informantes dijo que desde 1996 “casi cualquier cosa que se te pueda ocurrir [respecto a la colaboración] o está pasando ahora o ya ha pasado”. Efectivamente, según un informe del Departamento de Servicios Humanos de Illinois (2007) sobre el programa de colaboración del cuidado infantil del estado, los proveedores SECE en Illinois usan todo modelo concebible, legal y permitido de colaboración. El Programa de Colaboración del Cuidado Infantil de Illinois, administrado por la Oficina Estatal de Colaboración de Head Start (HSSCO, siglas en inglés), apoya varios modelos de asociación para centros u hogares de cuidado; dichos modelos incluyen (1) la colaboración del cuidado infantil con Early Head Start o Head Start, (2) la colaboración del cuidado infantil con PFA (Preescolar para todos), (3) la colaboración del cuidado infantil con programas Birth to Three (Del nacimiento a los tres años de edad) financiados por el ECBG del estado, (4) la colaboración de Head Start con PFA y (5) una colaboración entre el cuidado infantil, Head Start y PFA. Hay más variaciones de implementación dentro de cada modelo. Por ejemplo, un proveedor puede combinar o tejer los fondos de múltiples fuentes en un solo sitio, o dos o más proveedores pueden unirse para servir a niños en un solo sitio. Además, los proveedores pueden simplemente compartir un espacio, o pueden compartir los fondos y la programación, y los gastos de la colaboración se pueden manejar de diversas maneras (por ej., subcontratos, la compra de servicios u otros acuerdos entre agencias).

La mayoría de las colaboraciones en el estado son de fondos compartidos—o una combinación o, más frecuentemente, un tejido en que los fondos de una vía se destinan para ciertos propósitos en particular (por ej., un maestro certificado) y los fondos de otra vía se asignan a otros propósitos (por ej., el alquiler o un especialista en apoyo familiar). Un informante describió la heterogeneidad  de la colaboración en Illinois:

Hemos tenido colaboraciones en que la entidad de Head Start pagaba un estipendio al socio de cuidado infantil, y luego Head Start provee los servicios de apoyo familiar y la administración de casos. [También hemos tenido] espacio compartido para clases, instrucción compartida, [en que] realmente no se intercambiaba gran cantidad de dinero. Y luego hay [otros] modelos de colaboración, en que una agencia recibe todos los fondos y se combinan las vías.

Aunque algunos informantes daban ejemplos de casos de compartir maestros o currículos, dichos ejemplos se mencionaron con poca frecuencia, lo cual sugiere que tal colaboración es rara.

Lo complejo del sistema SECE se evidencia más en la miríada de maneras de que los proveedores y las agencias combinan fondos de múltiples programas para posibilitar el cuidado extendido. Nuestros informantes enfatizaron que la colaboración aumenta lo que puede ofrecer un programa de Head Start o PFA al posibilitar que las familias trabajadoras tengan un cuidado de día completo y satisfagan los requisitos laborales de la reforma de servicios sociales de 1996. Nuestros informantes notaron que algunos modelos de colaboración son mejores que otros en cuanto a acomodar los objetivos dobles de proveer un cuidado infantil de alta calidad y apoyar los esfuerzos laborales de los padres.

Varios informantes enfatizaron que, a diferencia de muchos otros estados, Illinois permite que los hogares o el cuidado infantil en familia (FCC, siglas en inglés) colaboren con Head Start o programas PFA:

Hasta en los hogares puedes hacer la colaboración. El proveedor designa el horario de cada programa, así que hay algo de supervisión de programas que se conecta directamente con la vía de fondos […] Los mismo [con Early Head Start]; es un modelo colaborativo […] porque los dólares federales que recibimos para Early [Head Start] son muy pocos.

La colaboración con proveedores de cuidado infantil ha creado dificultades para los profesionales y administradores en el campo de la primera infancia. Por ejemplo, en un modelo apoyado por el programa Community Connections (Conexiones comunitarias), se transporta a los niños del FCC a un programa de PFA de día parcial en un centro cuatro días a la semana; el quinto día, el personal docente visita a los proveedores para compartir materiales e ideas curriculares (Illinois Action for Children, 2008). La intención de dicho quinto día es la de extender el componente del desarrollo del PFA a las horas del FCC. La habilidad de este modelo de satisfacer las necesidades del desarrollo de los niños, sin embargo, depende del grado general de la calidad de los proveedores FCC además del número y la facilidad de las transiciones entre el hogar y el centro (Illinois Action for Children, 2008). De hecho, como se nota más abajo, el HSSCO prefiere las colaboraciones que requieren un mínimo de transiciones de un ambiente a otro. Como comentó cierto administrador de agencia: “Los hogares de cuidado infantil son una asunto totalmente distinto. Será cuestión de mucho trabajo obtener una comprensión profunda de [su calidad]”.

Nuestros informantes también informaron que los modelos y tipos de colaboración pueden variar entre comunidades o vecindarios según las características y necesidades de las familias. En las comunidades donde un porcentaje grande de las madres no trabajan y por lo tanto no califican para subsidios de cuidado infantil, la colaboración puede verse diferente de la de áreas que tienen un porcentaje alto de padres y madres que trabajan. Uno de nuestros informantes observó esto en una comunidad mayormente compuesta de inmigrantes:

Queremos darles a estos niños—niños que están aprendiendo inglés, familias monolingües en casa que hablan español—una experiencia preescolar aquí. Una colaboración de Head Start con Preescolar [para Todos] sería de una experiencia Head Start por la mañana y un maestro preescolar por la tarde. Les encanta esto a los padres porque les toca un día escolar de como seis horas a sus hijos de edad preescolar […] Lo estamos haciendo porque los fondos nos obligan. Esto recalca que hay una variedad de maneras distintas de hacer estas colaboraciones, y estamos tratando de ser creativos.

Las entrevistas revelaron también algunos conceptos erróneos de la colaboración por todo el estado que no se reflejan actualmente en la investigación. La colaboración entre agencias, por ejemplo, ofrece a los niños una diversidad mayor de experiencias de cuidado provisto por personas aparte de sus padres que la que típicamente se reconoce en las evaluaciones de la implementación y los resultados. Aunque el HSSCO monitoriza cuáles comunidades participan en programas de colaboración que ha aprobado, no hay ninguna información disponible acerca de la frecuencia de las diversas combinaciones de modelos. Varios participantes reconocieron que existe una gama de colaboraciones formales e informales, pero la mayoría no se monitoriza formalmente. Comentó un informante:

Cuando [HSSCO] establece modelos para la colaboración, [no hay sólo] un modelo. Nos dan mucho de mejores prácticas, muchos ejemplos, muchas pautas pero [no] en términos de un verdadero así-es-cómo-lo-deberías-hacer. Head Start [normalmente] quiere extender el día. […] Es difícil decir cuáles modelos estamos usando porque casi cualquier cosa que se te pueda ocurrir o está pasando ahora o ya ha pasado.

Varios informantes señalaron la falta de datos precisos respecto al número de niños que son servidos por más de una sola vía de fondos—tanto concurrentemente como a lo largo del tiempo—que podrían informar decisiones sobre la distribución de recursos, la planificación de programas y la construcción de sistemas. Los administradores estatales reconocieron que la evaluación beneficiaría de datos que capten la naturaleza de las experiencias de niños pequeños en múltiples programas, tanto concurrentemente como a lo largo del tiempo. Cierto administrador estatal afirmó:

[Head Start tiene] una amplia gama de opciones entre sus programas, y además tenía por muchos años una amplia gama de lo que llamaban “las opciones locales de diseños”, [pero] eso es parte del dilema. Así que cuando [un investigador] hace la evaluación maravillosa de las necesidades de niños en el estado y vemos los datos de utilización, necesidad de servicios y uso, es [sin sentido]. Los datos no son capaces de captar como una posición facilitó que tres fuentes de fondos fueran para un niño, o tres niños, tres niños diferentes. Entonces a veces parece que el estado está totalmente inundado y otras veces que hay una gran necesidad, y es muy difícil desempacarlo.

Otro administrador notó la diversidad de colaboraciones por el estado, la preferencia por los que proveen una continuidad de cuidado y la falta de datos sistemáticos acerca de su prevalencia:

[HSSCO] aprueba solamente las colaboraciones considera[das] asociaciones de la calidad más alta, que es lo bueno para los niños y que minimiza la transición. Sabemos que hay muchas colaboraciones que ocurren cuando se cambia a los niños a un nuevo lugar, pero no son parte de las [que son] colaboraciones aprobadas. Sabe[mos] mucho de lo que pasa en las colaboraciones con Head Start. No sabemos tanto de las colaboraciones con el pre-kindergarten [PFA].

Nuestros informantes describieron también los gastos administrativos altos asociados con las estrategias de combinar y tejer. Aunque existía un consenso entre los administradores que la combinación o el tejido de vías de fondos es necesario para mejorar la calidad de las experiencias de los niños en programas de cuidado y educación infantil, reconocían que el impacto de tal colaboración no se entiende bien. El establecimiento y ejecución de comprensiones compartidas de la calidad ha quedado elusivo, y no hay datos disponibles para confirmar si los fondos coordinados o combinados realmente aumentan la calidad o ayudan a promover el desarrollo de los niños o su preparación para la escuela. Dijo cierto informante: “Nuestro instinto es que aún si combinas juntas todas las vías de fondos, todavía no es suficiente para realmente hacer lo que quisieras hacer en un mundo ideal, así que queremos unos datos para comprobarlo”.

Conclusión e implicaciones

Los cambios de políticas estatales y federales han cambiado dramáticamente el suministro de programas SECE durante los últimos años en Illinois y han aumentado lo complejo del sistema SECE en Illinois. Dadas las muchas combinaciones de programas SECE, es crítica la necesidad de un análisis estratégico de las interacciones dentro del sistema SECE y el efecto de las mismas en las experiencias de niños de bajos ingresos. Nuestros informantes confirmaron que no hay datos suficientes para analizar las relaciones entre los programas SECE más financiados, a saber, CCDF, Head Start y los estatales de pre-kindergarten. Ya que se sabe poco de cómo se combinan las vías de fondos y el efecto de dichas combinaciones en la provisión de servicios de cuidado y educación infantil, existe el riesgo de errores de clasificación al identificar los tipos de programas SECE en que están inscritos los niños. Esta falta de datos acerca de las colaboraciones entre agencias ha resultado en programas SECE que no son apropiadamente definidos, relaciones organizacionales que no son bien entendidos y un sistema SECE que a menudo no se caracteriza bien. Sostenemos que esta falta de conocimiento perpetúa una “caja negra” de la verdadera práctica que se debe hacer más transparente para que se puedan diseñar políticas y prácticas que traten mejor las necesidades de niños de bajos ingresos y sus familias.

Muchos de nuestros informantes comentaron lo “oportuno” de nuestra investigación y notaron intentos recientes de crear e implementar un QRIS estatal nuevo y desarrollar un sistema coordinado de revisión y evaluación para programas de cuidado y educación infantil en Chicago. Sus comentarios reforzaron más el conocimiento de la necesidad de datos respecto a (1) los tipos de programas individuales y colaborativos que experimentan actualmente los niños, (2) los costos de estos programas (entre ellos los de coordinar actividades) y (3) las maneras de que estos programas benefician a las familias e impactan el desarrollo de los niños. Dada la posible iniciativa federal nueva para un programa preescolar universal, 5 el cual podría incrementar sustancialmente los fondos para programas SECE por todo el país, se necesita una comprensión mejor de cómo colaboran las agencias y los proveedores para entregar servicios SECE y cómo la colaboración afecta la calidad de programas, el desarrollo infantil y el empleo familiar.

Se ha implementado la colaboración por varias razones. Los líderes en el campo de la primera infancia han recurrido a la colaboración para acomodar los diversos valores, necesidades y preferencias por el cuidado infantil de familias de bajos ingresos y para tratar el hecho de que se necesita la colaboración para ofrecer un cuidado completo, integral y de alta calidad. Nuestra evidencia sugiere que la colaboración en el sistema SECE ocurre con frecuencia a pesar de diferencias entre programas en cuanto a  criterios de elegibilidad, pautas, expectativas de rendimiento, perspectivas de las medidas de calidad y mecanismos de monitoreo. Ocurre la colaboración aunque las agencias priorizan de manera relativamente diversa los objetivos dobles de sostener el empleo de los padres y proveer a los niños un cuidado de alta calidad.

Se ofrece el presente artículo con la intención de estimular la discusión de las maneras de describir y evaluar las experiencias de niños en el cuidado y educación infantil. La frecuencia de la colaboración en Illinois demuestra que puede ser engañoso hablar de un niño “Head Start” o “pre-kindergarten” o una experiencia típica de “subsidios para el cuidado infantil” sin tratar el impacto de la colaboración. Para comprender los impactos en el desarrollo infantil de distintos programas, primero hay que reconocer, y luego comprender, la diversidad y lo complejo del sistema SECE. Ya que queda en gran parte desconocido el grado del apoyo provisto por una combinación de fondos de PFA, Head Start y/o CCAP para servicios de día completo para niños de bajos ingresos, es necesaria la investigación adicional.

Reconocimientos

Agradecemos la participación de nuestros informantes, quienes gentilmente apartaron tiempo para hablar con nosotros y a menudo nos dieron documentos adicionales a fin de facilitar la comprensión de sus programas y el sistema SECE.

Notas

1  Se puede hallar una descripción de la historia y evolución del CCDBG en Blau (2003), Blau y Currie (2004) y U.S. House Committee of Ways and Means (2008).

2 Las pautas federales también asignaron hasta un 4% del presupuesto del CCDBG a mejoras en la calidad de cuidado.

3 A nivel nacional, la Administración para Niños y Familias coordina CCDF desde la Oficina de Cuidado Infantil (OCC, siglas en inglés), la cual a su vez delega en los estados la administración y supervisión de los subsidios para el cuidado infantil financiados por CCDF.

4 Los subcomités ELC están encargados de examinar maneras de quitar obstáculos y hacer recomendaciones para los fondos combinados y tejidos a fin de sostener los programas de desarrollo infantil de calidad.

5 En su discurso en 2013 sobre el estado de la nación y el presupuesto del año fiscal 2014, el Presidente Obama propuso gastar $77 mil millones de dólares en la creación mediante colaboraciones entre el gobierno federal y los estados de un programa universal de pre-kindergarten—similar al programa PFA de Illinois—para todos los niños de 4 años de edad

Referencias

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Bushouse, Brenda K. (2009). Universal preschool: Policy change, stability and the Pew Charitable Trust. Albany: State University of New York Press.

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Murdock, Steve H.; Cline, Michael; & Zey, Mary. (2012, August). The children of the Southwest: Demographic and socioeconomic characteristics impacting the future of the Southwest and the United States. Washington, DC: First Focus.

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Raden, Anthony, & McCabe, Lisa A. (2004). Researching universal prekindergarten: Thoughts on critical questions and research domains from policy makers, child advocates and researchers. New York: Foundation for Child Development.

Selden, Sally Coleman; Sowa, Jessica E; & Sandfort, Jodi. (2006). The impact of nonprofit collaboration in early child care and education on management and program outcomes. Public Administration Review, 66, 412–425. doi:10.1111/j.1540-6210.2006.00598.x

U.S. General Accounting Office. (1999, November). Education and care: Early childhood programs and services for low-income families (GAO/HEHS-00-11). Washington, DC: Author.

U.S. House Committee of Ways and Means. (2008) Background material and data on the programs within the jurisdiction of the Committee on Ways and Means (Child care chapter). Washington, DC: U.S. Government Printing Office.

Información de los autores

La Dra. Julie Spielberger es becaria de investigación en Chapin Hall de la Universidad de Chicago. Su investigación focaliza en el desarrollo infantil, la preparación para el kindergarten, los programas y la creación de sistemas de cuidado y educación infantil, e iniciativas de mejorar la calidad.

Julie Spielberger, Ph.D., Research Fellow
Chapin Hall at the University of Chicago
1313 East 60th Street
Chicago, IL 60637

El Dr. Wladimir Zanoni es economista e investigador principal en Chapin Hall de la Universidad de Chicago. Sus intereses de investigación incluyen los efectos de programas subvencionados de cuidado y educación infantil en las políticas sociales y los resultados de niños y padres.

Elizabeth Barisik tiene la maestría en educación y es asociada de proyectos en Chapin Hall de la Universidad de Chicago. Sus intereses de investigación incluyen las políticas y el desarrollo de programas de cuidado y educación infantil, el desarrollo infantil y la preparación para la escuela.

Apéndice A 

Evolución de la inscripción a nivel nacional y fondos federales invertidos en Head Start
Año Inscripción Fondos
(en millones de dólares)
1997 793,809 3,980.55
1998 822,316 4,347.43
1999 835,365 4,658.15
2000 857,664 5,267.00
2001 905,235 6,199.12
2002 912,345 6,536.60
2003 909,608 6,667.57
2004 905,851 6,774.85
2005 906,993 6,843.11
2006 909,201 6,872.06
2007 908,412 6,888.57
2008 906,992 6,877.98
2009 904,153 7,112.79
2010 904,118 7,112.78
2011 964,430 7,559.63
2012 956,497 7,968.54
Fuente: Oficina de Head Start (2012)

 

Apéndice B
Protocolo para las entrevistas del estudio de la colaboración SECE en Illinois

Contexto personal

Desarrollo del sistema

Barreras y apoyos en la integración y el alineamiento del sistema

Tensiones en la colaboración

Ejemplo de la colaboración exitosa